北京市总和生育率保持在1.0以下的极低水平已超过30年，出生人口总量波动下降，育龄妇女规模持续缩减。北京市长期保持低生育水平除了受人口发展自身规律制约外，还受到经济、社会、文化等多重因素影响。比如，竞争激烈的劳动市场导致过长的工作时间挤压家庭时间；育龄群众面临更为突出的住房、教育、照料供给等方面的养育成本压力；高互联网普及度和使用率使得技术与个体之间的相互影响更为突出，消极婚育观念容易弥散进而抑制婚育行为。北京市“四个中心”功能定位和率先基本实现现代化的发展目标必然要求首都在构建生育支持政策体系中走在全国前列，充分发挥对全国的示范作用、榜样作用。当前，采取更加切实有效的生育支持手段、完善具有首都特色的生育支持体系刻不容缓。

（一）制度保障。修订、实施《北京市人口与计划生育条例》，印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，在出台一揽子支持措施的同时，明确市级相关部门、区级政府职责任务，确保相关举措落实到位。

（二）时间支持。在落实98天产假基础上延长生育假至60天。设立15天男方陪产假和5天父母育儿假。指导企业资方与工会就签订《集体合同》《女职工权益保护专项集体合同》开展集体协商。为涉及“三期”（孕期、产期、哺乳期）女职工的劳动人事争议案件办理开辟“绿色通道”。

（三）经济支持。落实3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策。实现基本医疗保险参保人员生育住院医疗费用实时结算。动态调整产前检查、住院分娩待遇标准。新生儿医保待遇实现出生即享。将16项辅助生殖项目纳入基本医疗门诊甲类报销范围。为领取失业保险金人员缴纳生育保险费。将未成年子女数量较多的家庭纳入公租房优先保障范围，并在户型选择上给予适当照顾。二孩以上多子女家庭符合公积金提取条件的在京缴存职工，可按照实际月租金提取住房公积金。

（四）服务支持。加强医疗技术服务。建立危重孕产妇救治市级专家“一例一册”会商机制。提高各区妇幼保健院、区域医疗中心和三级助产机构儿科（病室）覆盖率。推进爱婴医院、爱婴社区、母婴友好医院、儿童健康友好社区建设。加强出生缺陷综合防治，推广婚姻登记与婚前医学检查、孕前优生健康检查“一站式”服务，消除艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播。扩增新生儿遗传代谢病免费筛查病种。优化生育养育教育服务。实现常住人口生育登记一网通办、全市通办。实现新生儿出生医学证明电子化。推进“婚育一件事”“出生一件事”等“一站式”集成办理。开发“家庭教育课程大纲”，开展0—6岁家庭科学育儿指导服务。试点通学公交服务。进一步深化集团办学，推动城乡学校共同发展，提升重点区域基础教育质量。多渠道扩充学位，有效缓解重点地区入学压力。扩大基础教育优质资源，推进“三城一区”等重点产业功能区和人才聚集区优质学校建设。

（五）社会支持。保障女性就业合法权益。印发《北京市母乳喂养促进行动计划实施方案》，加强对哺乳期女职工弹性上下班、居家办公等方面的政策保障。加大对事业单位公开招聘公告审查力度，确保妇女在事业单位公开招聘中不因性别而受歧视。规范行政处罚行为，明确“用人单位因结婚、怀孕、产假、哺乳等，降低女职工的工资和福利待遇，限制女职工晋职、晋级、评聘专业技术职称和职务，辞退女职工，单方解除劳动（聘用）合同或者服务协议”等行政处罚裁量权基准。联动市民热线，开展法律咨询、心理疏导等服务，畅通女职工维权渠道。鼓励和支持符合条件的失业女性参加本市免费就业技能培训。

（六）文化支持。培育婚育新风，修订《首都精神文明创建工作评选表彰和管理办法》，在“不得申报”的负面清单中，删除计划生育一票否决相关内容。《北京日报》、北京广播电视台、《新京报》等主流媒体围绕优化生育政策、配套生育支持举措主题进行解读分析，引导群众科学认识首都面临的“老龄化、少子化”人口形势。新媒体利用网络资源和流量优势，开展全方位、多角度、立体式、常态化网上宣传报道。发挥共青团等群团组织作用，开发“团缘”线上平台，打造具有公信力的优质互联网婚恋交友空间。注重家风家教建设，组织全市“最美家庭”创建、命名，举办中华家风文化主题展。扩大婚姻家庭辅导队伍，采取线上线下相结合的方式进行婚姻危机干预。开展婚恋服务进校园、进社区、进乡村、进企业、进军营活动，引领首都婚恋新风尚。强化颁证服务、推广集体婚礼，提升婚姻登记的仪式感，树立简约适度、绿色低碳的文明婚俗新风。

（七）托育服务。印发《北京市托育服务体系建设三年行动方案（2023年—2025年）》，建立“市级统筹、区级主责、市区联动”工作机制，构建以幼儿园开设托班为主渠道，托育机构、单位和社区托育点为补充的托育服务供给体系。围绕“增供、降价、提质”，聚焦托位任务落实、普惠托育发展、安全质量监管三个子体系出台多项政策措施。启动普惠托育服务试点工作，制定公办普惠托育机构收费标准，出台普惠托育服务财政补贴政策。加强人才培养和队伍建设，构建“机构自查、行业自律、政府监管、社会监督”的多元化综合监管体系。

（一）政策碎片化，相关统筹协调机制亟需建立。生育是家庭的基本功能之一，整个生育决策的完成涉及经济、社会、文化、制度等多方面，生育行为往往是在家庭综合考量多种因素后发生的。生育支持配套政策体系是复杂的社会系统工程，“牵一发而动全身”。虽然各级政府从不同维度出台、实施了一系列生育支持政策，但综合、协调、完整的政策体系尚未形成。政策的创新、集成与落实，仍需要协调解决政府、社会、家庭和个体等多个利益相关者之间存在的多重矛盾，需要强而有力的领导协调机制高位推动、统筹推进。

（二）执行偏差化，政策衔接与可操作性亟需加强。部分政策只是给出原则性意见，对政策实施的经费来源、组织保障缺少明确表述。比如，涉及延长假期的相关政策，没有规定假期工资与津贴的资金来源，没有明确规定经营主体用工成本共担机制，造成企业千方百计转嫁成本，加剧对女性的就业歧视。执行过程中，相关部门对生育相关假期是否纳入生育保险，生育相关假期的执行是否纳入劳动保障监察范围等问题难以达成一致。

（三）目标单一化，相关举措的包容性、覆盖面有待拓展。由于对政府、单位、家庭、个人的四方责任和分担比例缺乏系统研究，各级财政分担比例不明确，导致很多政策措施在目标人群设定时“避重就轻、简而言之”。比如，在育儿补贴制度设计中仅面向本地户籍的二孩和三孩家庭发放，流动人口和一孩家庭不能享受。再如，生育津贴只能覆盖参保的单位职工，灵活就业（家庭全职妇女）等人群仍不在保障范围内。

（四）托育管理服务水平有待提升。对“小小孩”的照护是关乎社会安定、家庭幸福的最敏感神经之一，在社会主义市场经济背景下发展普惠托育服务还是一个新课题。目前，托育服务面临促发展和强监管双重任务。“十四五”规划时间过半，尽管幼儿园托班数量在增加，但社会办托育机构大量减少，现存托位的保有存在困难。同时，婴幼儿自理能力弱，群众关注度高，加强托育机构安全质量监管任务艰巨。托育工作是一项新任务，没有现成经验可循，现有市、区卫生健康部门工作人员不足，既要完成托位建设任务目标，又要狠抓安全监管，挑战巨大。

三、完善思路

（一）加强顶层设计，健全人口工作综合治理机制。加强高位统筹，构建首都特色生育支持政策框架。从人口高质量发展支撑首都率先实现现代化的角度认识生育支持问题，把生育支持纳入发展战略总体框架及社会治理的总体制度设计中。同时，健全上下贯通、分工负责、协同治理机制，及时修订完善相关法律规章，把成熟经验纳入法规制度，从法律和制度层面明确相关部门，各级党委、政府在生育支持工作中的职责分工，形成各方面协调配合、全社会共同参与的格局。同时，创新考核机制，建立人口发展责任书制度，促进生育支持可持续发展。

（二）加强协同执行，推动已有政策落地见效。明确将延长生育假、配偶陪产假等纳入生育保险支付范围，减轻用人单位和个人负担。明确将生育相关假期的执行纳入劳动保障监察范围，加大生育相关假期执行力度，切实保障职工权益。积极支持工会或者职工代表与企业依法协商落实生育假期相关待遇。提升托育管理服务水准，持续推动幼儿园开设托班，鼓励社区单位办托，支持社会力量办托，多元扩大服务供给。深入推进普惠试点，持续增加普惠托育服务供给。推进综合监管，强化突发事件应急演练，完善兼职督导制度。加强从业人员培训，推进“医育”融合，提升托育服务质量。

（三）加强改革创新，建设生育友好型城市。结合首都实际，营造生育友好环境，创建生育友好型社会。培育“生育友好”“教育友好”“性别友好”“儿童友好”“婚姻友好”和“家庭友好”社会生态系统。

1. 加强经济支持，建立适应人口发展需求的生育保险、养育（育儿）补贴机制，缓解“生不起”。进一步加大政府投入，提高生育支持财政投入占GDP的比例。完善生育保险制度，根据经济发展水平及参保群众的费用负担情况稳步提高生育保险待遇保障水平；参考杭州、深圳等国内“一线”城市实践经验，结合北京市出生人口预测，深入分析研究，科学严谨论证，完善育儿津贴（生育补贴）方案，尽快出台实施。

2. 加强时间支持，鼓励男性进入育儿领域，分担女性压力。优化生育假期制度，帮助女性平衡好工作与家庭，完善父亲专用的男性育儿制度设计，健全经营主体用工成本合理共担机制，研讨实施企业有关生育女职工社会保险费缴费补贴及减免企业所得税等政策措施的可行性。

3. 加强服务支持，建立质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠托育服务体系，缓解“不敢生”。从法律层面保障家庭享受育儿服务的权利，将托育服务纳入公共服务体系，明确各级财政投入水平和责任分担机制。采用“补供方”和“补需方”相结合、“补砖头”和“补人头”相结合的方式，既向托育机构的建设和运营提供资金支持，保障城乡普惠托育服务供给的稳定可持续发展，也为困难家庭额外发放托育补助或育儿券，保障重点人群的基本服务需求。优化教育资源配置，完善学位分配政策，探索多孩子女就近上学，同校就读。

4. 加强技术支持，建立低成本、广受益的生殖健康服务制度，缓解“不能生”。加强辅助生殖伦理相关原则的宣传教育，使群众和医疗服务提供者在法律伦理框架下接受和开展服务。针对相关辅助生殖技术应用问题，出台相关法律法规予以规范。加大辅助生殖技术补贴和投入力度，向有辅助生育需求的困难家庭提供一次性帮扶。

5. 加强文化支持，积极发声，正确引导舆论，营造生育友好舆论氛围。面向“Z世代”群体，优化网络环境下新型婚育文化传播策略，增强影响力、渗透力；做好校园青春期健康教育，发挥学校教育主渠道作用，引导学生树立积极向上的恋爱观、婚姻观与家庭观。发挥共青团、妇联、计生协等群团组织优势，加强家庭健康服务能力建设和家风家教培养。

来源：《人生》杂志2024年第5期

作者：刘俊彩 北京市卫生健康委主任